Na pauta da Conferência de Bretton Woods (1944) não estavam apenas dois planos antagônicos, um americano e outro inglês, tendo sido proposto ainda, o Plano Suárez[1], que representava os interesses dos países em desenvolvimento. O Plano Keynes e o Plano White, segundo Barbiero e Chaloult (2003), estavam basicamente preocupados com a reconstrução dos países destruídos pela guerra e com a estabilização monetária em âmbito internacional. Por sua vez, o Plano Suarez compreendia os interesses na inserção internacional das nações da América Latina, buscando apoios financeiros expressivos em seu processo de desenvolvimento econômico.
Mesmo compondo quase metade dos participantes na Conferência, os países interessados no Plano Suárez conseguiram apenas promessas. Nesse contexto é que surge a Comissão Econômica para América Latina e o Caribe[2] (CEPAL), criada em 1948 com o intuito de incentivar a cooperação econômica entre seus membros, contando com a participação das nações desenvolvidas. Os trabalhos da CEPAL desenvolveram-se nas décadas seguintes e permitiram lançar bases à iniciativa de integração entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
A CEPAL propôs inicialmente um mercado regional restrito a poucos países e concentrada em determinados produtos. A ampliação e a adesão seriam progressivas com uma visão o mais pragmática possível (MENEZES, 1990). Em 1960 foi criada a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) a partir da assinatura do Tratado de Montevidéu. A ALALC foi o mais importante grupo de integração da América Latina, por contar com a maior parte da produção e população do subcontinente, até a sua substituição, em 1980, pela ALADI. A ALALC não chegou a constituir-se em uma zona de livre comércio, foi apenas uma zona de preferências comerciais de caráter limitado. (DATHEIN, 2005)
Tendo em vista a falência da ALALC, em 1980 novos trabalhos foram apresentados dando origem a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). O objetivo de longo prazo da ALADI, cuja sede ficou em Montevidéu, seria o estabelecimento, gradual e progressivo de um mercado comum latino-americano. Nos últimos anos a ALADI ficou com sua atenção dividida entre dois subgrupos principais: o Grupo Andino e o MERCOSUL, verificando-se, ainda, o isolamento do México, que se aproximou de seus vizinhos do norte, e do Chile, que preferiu manter acordos bilaterais com seus parceiros comerciais. Nessa configuração, a ALADI ficou praticamente sem papel no avanço do processo de integração regional (DATHEIN, 2005).
Segundo Seitenfus (1992), a década de 1980 – amplamente considerada como perdida – sinalizou o desastre da política de substituição de importações. O período foi marcado pelas elevadas taxas de inflação, indicadores sociais reduzidos e um Estado cada vez mais endividado. Ainda conforme Seitenfus, a dívida externa transformou a América Latina em exportadora de capitais. A inexistência de indústrias dinâmicas e competitivas reforçou o quadro desfavorável da região. Nesse sentido, houve uma retomada das ideias propostas pela CEPAL de incentivos à cooperação internacional. O intuito era buscar maior eficiência e a melhor utilização de seus recursos materiais, financeiros e humanos. Em 1990, Brasil e Argentina assinaram o Tratado de Buenos Aires, que manifestava o desejo das duas nações em construir um mercado comum no prazo de cinco anos. Dathein aponta as fragilidades do acordo, revelando o problema estrutural brasileiro e argentino.
A integração entre Argentina e Brasil foi prejudicada pela permanência do problema da dívida externa, pois a necessidade de geração de saldos em moedas fortes continuou determinando a condução das políticas econômicas e as restrições às importações. Para se chegar a uma efetiva integração econômica é necessária uma política cambial coordenada. No entanto, dada a necessidade de geração de superávits comerciais para o pagamento do serviço da dívida externa, a coordenação cambial torna-se muito difícil (DATHEIN, 2005, p. 25).
No ano seguinte, Paraguai e Uruguai reforçaram o acordo, culminando na assinatura do Tratado de Assunção (1991). Os quatro países tinham pela frente o compromisso de coordenarem suas políticas em favor da construção do mercado comum. Seitenfus avalia as condições necessárias para o sucesso do acordo que originou o MERCOSUL.
Para tanto, é necessário diminuir a intervenção estatal através de uma política de privatização, canalizar investimentos para as áreas mais competitivas, liberalizar a economia através da diminuição do controle de preços e das tarifas de proteção, colocando as economias nacionais paulatinamente em confronto na competição internacional (SEITENFUS, 1992, p. 120).
Esse processo significava abrir as economias para o mercado externo. No Brasil, a década de 1990 foi marcada pelo processo de abertura econômica, privatizações e liberalização cambial. O Tratado de Assunção, por sua vez, estipulava as seguintes medidas por parte dos países signatários: (cf. RÊGO, 1995, p. 172)
· Programa de liberalização comercial, baseado em reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, e na eliminação de restrições comerciais de qualquer natureza, com a zeragem das tarifas para o comércio intra-regional;
· Coordenação gradual das políticas macroeconômicas e setoriais;
· Estabelecimento de tarifa externa e políticas comerciais comuns, que propiciem o aumento da competitividade dos quatro países;
· Adoção de acordos setoriais;
· Fixação, durante a constituição do mercado comum, de um regime geral de origem, de cláusulas comuns de salvaguarda e de um sistema provisório de solução de controvérsias e;
· Harmonização legislativa em áreas pertinentes.
Em 1994, foi aprovado o Protocolo de Ouro Preto que conferia ao MERCOSUL personalidade jurídica. O Protocolo estruturou as instituições do MERCOSUL e permitia, assim, o reconhecimento internacional do bloco. Desde sua formalização até 1994, o MERCOSUL caracterizava-se como Zona de Livre de Comércio, que consiste na eliminação de todas as barreiras tarifárias e não tarifárias que incidem sobre o comércio interno ao bloco. Em 1995 foi estruturada a União Aduaneira, no qual os países membros da Zona de Livre Comércio adotariam uma mesma tarifa às importações provenientes de mercados externos, denominada Tarifa Externa Comum[3] (TEC). O objetivo da TEC seria incentivar a competitividade dos Estados Partes e seus níveis tarifários deveriam contribuir para evitar a formação de oligopólios ou de reservas de mercado[4].
A evolução modesta das medidas adotadas foram alvos de críticas de especialistas. Segundo eles, o bloco não alcançaria firmes bases institucionais se não pudesse contornar as divergências políticas e econômicas entre os membros. Em 1999, o MERCOSUL foi marcado por diversas disputas comerciais entre Brasil e Argentina, com retaliações e ameaças recíprocas. As tensões, em alguns casos, não puderam ser solucionadas pela via diplomática, levando ao acionamento do Tribunal Arbitral naquele ano. Esse período de turbulências foi causado, entre outras razões, pela desvalorização cambial brasileira, acompanhada do término do regime de adequação, deixando evidentes as reais diferenças em termos comerciais e de competitividade entre a indústria brasileira e a argentina.
Em síntese, de um lado, as relações Brasil-Argentina padecem de baixo grau de determinação porque múltiplos fatores intervêm de forma autônoma, nenhum dos quais é determinante ou suficiente: geografia, rivalidade estratégica, economia, burocracias de Estado, política interna. Esse baixo grau de determinação explica a “incongruência epidérmica” dos laços bilaterais (CANDEAS, 2005, p. 180).
Essas divergências ressaltam a ineficiência das instituições regionais em intermediar os conflitos entre seus membros. Além disso, Caetano (2007) argumenta que o Brasil decepcionou os que acreditaram que seria a nação responsável por liderar o bloco em direção ao cenário mais integrado. Por outro lado, o autor aponta que é preciso não restringir à questão as duas maiores economias do bloco, o que ele chamou de “bilateralismo excludente” poderá constituir-se em um grave entrave ao processo de integração no MERCOSUL. Caetano completa ainda:
[...] o MERCOSUL mantém sua personalidade internacional como bloco interlocutor de outros blocos. Apesar disso, ainda não encontrou os caminhos apropriados para adoção efetiva de posições comuns e consistentes de forma que pudesse negociar em bloco com terceiros (CAETANO, 2007, p. 145).
A questão básica levantada por Ferrari Filho e De Paula (2002) à época envolvia o futuro do MERCOSUL diante da turbulência descrita. Segundo eles, uma resposta compreenderia o fato de MERCOSUL convergir tão somente à consolidação de uma área de livre comércio. Outra resposta residiria no argumento de que somente a unificação monetária no MERCOSUL seria capaz de criar uma nova estrutura econômica apta a disciplinar as políticas fiscal e monetária dos governos dentro da região. Essa nova estrutura não só atuaria para prevenir crises monetário-cambiais como também, ao mesmo tempo, permitiria um aprofundamento da integração econômica do bloco.
Evidências mostraram que o processo de integração no MERCOSUL caminhava na direção de se criar uma unificação monetária. Alguns fatos parecem corroborar essa afirmativa. Em 1998, por exemplo, o então presidente da Argentina, Carlos Menem, propôs a dolarização[5] do bloco. Naquele mesmo ano, a reunião anual do Comitê do MERCOSUL sinalizou a possibilidade de se introduzir, em um futuro ainda indefinido, uma moeda única para os países membros. E, em dezembro de 2000, os presidentes dos países do bloco aprovaram alguns critérios de convergência macroeconômica, em que cada participante deveria harmonizar as metas relacionadas às taxas de inflação, aos déficits fiscais, às dívidas públicas, e aos saldos de transações correntes. No entanto, a crise econômica e social da Argentina em 2001, cujo resultado foi o colapso do Plano de Conversibilidade no início de 2002, provocou sérios problemas para o MERCOSUL que não somente postergaram qualquer proposição de integração monetária na região, como também acabaram colocando em dúvida a própria dinâmica de curto prazo do processo de integração de seus países membros (FERRARI FILHO; DE PAULA, 2002).
Mesmo sob cautela política, o MERCOSUL tem evoluído em alguns aspectos. O bloco conquistou relativa expansão com a associação da Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, este último país em processo de se tornar um membro permanente. Além disso, o MERCOSUL conquistou reconhecimento de outros blocos econômicos, como a União Europeia. Todavia, muitos conflitos e desafios devem ser revisados para que os planos do Tratado de Assunção sejam alcançados.
[1] Eduardo Suárez, então Secretário da Fazenda e Crédito Público do México, foi o chefe da delegação de seu país na Conferência de Bretton Woods. Três comissões foram constituídas durante a conferência: uma presidida por White, outra por Keynes e uma terceira por Suárez.
[2] A CEPAL foi criada pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas e faz parte das cinco comissões econômicas da Organização das Nações Unidas (ONU).
[3] Diz que no caso do MERCOSUL existe uma união aduaneira parcial, visto que uma cesta de produtos não está submetida à TEC. Basicamente por questões estratégicas, mas que segundo o protocolo terão que convergir às tarifas comuns em um prazo de dez anos.
[4] Definição apresentada pelo portal do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior na internet.
[5] De acordo com essa proposta, as moedas da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai manteriam suas paridades fixas em relação ao dólar. O que segundo Giambiagi (1999) não seria uma estratégia recomendável pelos seguintes motivos: (i) a dificuldade de a economia absorver choques reais; (ii) a inexistência da figura de emprestador regional; (iii) perda de receitas de senhoriagem; (iv) a dificuldade de compartilhar soberania monetária e; (v) falta de apoio político para a proposta.
REFERÊNCIAS
Todas as referências podem ser encontradas aqui.
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